Detentie en alternatieven

Basisideeën rond detentie en alternatieven voor detentie

“Detentie” of “vasthouding”: de beperking van bewegingsvrijheid door een overheid. Men onderscheidt twee soorten vrijheidsberoving: strafrechtelijke detentie[1] en administratieve detentie. Detentie om immigratieredenen valt onder de tweede categorie. In dat geval is de vasthouding het gevolg van een beschikking van een overheidsinstelling; niet het gevolg van een proces. De vrijheidsberoving is hier een middel om een doel te bereiken, bijvoorbeeld voorkomen dat een individu zich onttrekt van de overheidscontrole.

Het internationaal wettelijk en normatief kader laat detentie om immigratieredenen slechts onder bepaalde voorwaarden toe, aangezien detentie een beperking van het fundamenteel recht op vrijheid en veiligheid^[2] is. Detentie is een laatste redmiddel dat slechts toegepast mag worden indien de wet het toestaat, het een legitiem doel kan bereiken, en het in verhouding staat tot de nagestreefde objectieven. Ook mag detentie slechts toegepast worden voor een zo kort mogelijke periode.

Alternatieven voor detentie (ATD)[3]: elke wetgeving, beleid of praktijk die migranten, waarvoor detentie in een gesloten centrum noodzakelijk en niet willekeurig, maar wel onevenredig of disproportioneel geacht wordt, toelaat in de gemeenschap te verblijven zolang de verblijfsprocedure duurt of de (gedwongen) terugkeer of terugdrijving voorbereid wordt, en die de mensen- en kinderrechten respecteert.

Wanneer er geen grond is om iemand vast te houden; is er ook geen reden om een alternatief voor detentie toe te passen.

Administratieve detentie van volwassenen

In België kan een persoon zonder wettig verblijf vastgehouden worden in een gesloten centrum (op basis van de Vreemdelingenwet van 1980). Een persoon kan van zijn vrijheid beroofd worden indien hij/zij:

• Geen toegang tot het grondgebied krijgt.
• Niet aan de binnenkomstvoorwaarden voldoet en een asielaanvraag aan de grens indient ("aan de grens").
• Niet aan de binnenkomstvoorwaarden voldoet en een asielaanvraag op het grondgebied indient ("op het grondgebied").
• Zijn/haar asielaanvraag in een ander Dublinland behandeld (moet) worden.
• Zonder wettig verblijf op het grondgebied aanwezig is. 

Administratieve detentie van gezinnen met minderjarige kinderen

De wet i.v.m. administratieve detentie van gezinnen met kinderen. De wet voorziet nog steeds de mogelijkheid om gezinnen met kinderen vast te houden. De wet van 16 november 2011 “inzake het verbod op het opsluiten van kinderen in gesloten centra” voegt namelijk het artikel 74/9 toe aan de wet van 1980 dat zegt dat:

Ҥ 1. Een gezin met minderjarige kinderen [zonder wettig verblijf], wordt in beginsel niet geplaatst in [een gesloten centrum], tenzij aangepast aan de noden voor gezinnen met minderjarige kinderen.

§ 2. Het gezin met minderjarige kinderen dat [irregulier] tracht het Rijk binnen te komen [...], kan, met het oog op het overgaan tot de verwijdering, voor een zo kort mogelijke periode, worden vastgehouden in een welbepaalde plaats aangepast aan de noden voor gezinnen met minderjarige kinderen, gelegen in het grensgebied [een gesloten centrum].

§ 3. Het gezin bedoeld in § 1 krijgt de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden in een eigen woning te verblijven[...]. Indien het gezin in de onmogelijkheid verkeert om in een eigen woning te verblijven, dan zal het onder dezelfde voorwaarden een verblijfplaats toegewezen worden in een [terugkeerwoning], aangepast aan de noden voor gezinnen met minderjarige kinderen.”

Beroep tegen de wet van 16 november 2011 en het arrest van het Grondwettelijk Hof. Vijf NGO's (Coordination des Organisations non gouvernementales pour les droits de l’enfant, Défense des Enfants - International, Jesuit Refugee Service Belgium, La Ligue des Droits de l'Homme en UNICEF Belgium, bijgetreden door de Liga voor Mensenrechten), dienden beroep in tegen de wet van 16 november 2011, maar kregen ongelijk van het Grondwettelijk Hof. In het arrest n°166/2013 besliste het Hof namelijk dat het artikel in overeenstemming is met het Internationaal Verdrag betreffende de burgerlijke en politieke rechten, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het Verdrag betreffende de rechten van het kind en de Belgische Grondwet.

Het Hof onderlijnde desalniettemin dat een kind niet kan worden vastgehouden in een plaats voor volwassenen onder dezelfde omstandigheden als volwassenen en dat de vasthouding zo kort mogelijk moet zijn.

Hoe lang kunnen mensen vastgehouden worden volgens de wet? Volgens de wet van 1980 kunnen mensen vastgehouden worden voor de periode die strikt noodzakelijk is voor de uitvoering van de verwijderingsmaatregel, beperkt tot 2 maanden. De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) kan de vasthouding echter telkens met 2 maand verlengen indien: 

• de nodige stappen met het oog op de verwijdering genomen werden binnen 7 werkdagen na de vasthouding;
• de nodige stappen met het oog op de verwijdering voortgezet worden met de vereiste zorgvuldigheid; of
• de effectieve verwijdering binnen een redelijke termijn nog steeds mogelijk is. 

De eerste verlenging mag bevolen worden door de DVZ, maar vanaf de tweede verlenging kan de beslissing alleen door de bevoegde minister genomen worden. De minister dient in dat geval bij de raadkamer een verzoekschrift in om over de wettigheid van de verlenging een uitspraak te bekomen. Als de verlenging onwettig wordt bevonden, moet het gezin in vrijheid worden gesteld. De vrijheidsberoving mag maximum 5 maanden duren. 

Wanneer het gaat om een vasthouding van een zogenaamd 'Dublin-gezin', mag dit slechts voor de duur die strikt noodzakelijk is voor het onderzoek in het land dat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag. De duur mag in principe niet langer zijn dan één maand. Wanneer het een complex dossier betreft, mag DVZ de aanhouding met één maand verlengen.

De praktijk: geen detentie van gezinnen voor langere periodes in een gesloten centrum. Sinds 2008 houdt België niet langer gezinnen met minderjarige kinderen vast voor langere periodes in een gesloten centrum.

De overheid heeft echter plannen om op het domein van het Repatriëringscentrum (gesloten centrum) 127bis te Steenokkerzeel gezinsunits te bouwen. Tot nog toe werd de bouw van de gesloten woonunits uitgesteld, maar de bouw staat in het huidige federale regeerakkoord. Aangezien het Platform Kinderen op de vlucht van mening is dat detentie nooit in het belang is van het kind, vraagt het aan de regering om de plannen om gesloten gezinsunits te bouwen te staken.

Korte detentie van gezinnen met minderjarige kinderen bij aankomst of voor vertrek. België houdt soms gezinnen met minderjarige kinderen vast bij aankomst in België of vlak voordat ze het land (moeten) verlaten:

Bij aankomst in België. Als gezinnen niet aan de voorwaarden voldoen om België te kunnen betreden^[4], kunnen ze worden vastgehouden nog voor ze de grens oversteken (voor max. 48 uur). In afwachting van hun terugdrijving, worden zij vastgehouden in de INAD-centra – gelegen in het grensgebied. Gezinnen die ’s nachts of in het weekend aan de nationale luchthaven van Brussel toekomen, worden naar het gesloten transitcentrum Caricole overgeplaatst. Indien een gezin beroep aantekent tegen het bevel tot terugdrijving en/of het bevel tot vasthouding, wordt het overgebracht naar een terugkeerwoning.

Voor het vertrek. Vlak voor het vertrek naar het land van herkomst of het zogenaamde ‘Dublinland’^[5] houdt DVZ ook gezinnen met minderjarige kinderen kortstondig vast (maximaal 48u) in het gesloten transitcentrum Caricole. Deze praktijk heeft geen wettelijke basis, noch op internationaal, noch op nationaal niveau.

Alternatieven voor detentie van gezinnen

De Belgische overheid noemt momenteel drie “alternatieven voor detentie”[6]:

1. De terugkeerwoningen, ‘FITT’-woningen, ‘Turtelhuisjes’, of ‘open woonunits’

-- gestart in oktober 2008, verankerd in artikel 74/8§1 van de Belgische Vreemdelingenwet, gereglementeerd in het Koninklijk Besluit (KB) van 14 mei 2009[7].

(Zie: hoofdstuk 4.II. Terugkeerwoningen, ‘FITT’-woningen of ‘open woonunits’ van het rapport van het Platform Kinderen op de vlucht voor meer informatie en onze bemerkingen bij de huidige implementatie van dit alternatief.)

De terugkeerwoningen zijn open eengezinswoningen waar gezinnen met minderjarige kinderen vastgehouden kunnen worden wanneer ze een bevel tot vasthouding en een bevel het grondgebied te verlaten ontvingen.

Kinderen kunnen er school lopen en de volwassenen kunnen de woningen verlaten om boodschappen te doen, een advocaat te raadplegen, naar een arts te gaan, enz. Wel moet er steeds een volwassen familielid aanwezig zijn in de woning; dit om verdwijningen te voorkomen. 

De terugkeersites worden beheerd, en de gezinnen begeleid, door terugkeercoaches van DVZ. De coaches staan in voor de inhoudelijke begeleiding van de gezinnen en het praktische management van de woningen.

Indien de gezinnen aan het einde van de vasthouding niet hebben ingetekend in een vrijwillige terugkeer, zullen zij gedwongen teruggekeerd worden. 

Men kan een beroep bij de raadkamer instellen tegen de plaatsing in een terugkeerwoning door een verzoek in te dienen tot invrijheidsstelling. 

Momenteel vinden we zes categorieën van gezinnen met minderjarige kinderen in de terugkeerwoningen terug:

1. gezinnen zonder wettig verblijf op het grondgebied;
2. gezinnen op het grondgebied die een negatief antwoord kregen op hun asielaanvraag;
3. gezinnen asielzoekers aan de grens;
4. gezinnen aan de grens die geen asiel aanvroegen (na 48u);
5. Dublin-gezinnen (aan de grens en op het grondgebied);
6. gezinnen zonder wettig verblijf die opvang genieten op basis van het KB van 24 juni 2004^[8] – in dit geval gaat het niet om detentie.

2. De mogelijkheid om in de eigen woning te verblijven in afwachting van de vrijwillige terugkeer

-- Omzetting van artikel 7 van de Europese Terugkeerlijn; gebaseerd op artikel 74/9 van de Belgische Vreemdelingenwet; KB van 17 september 2014[9] bepaalt inhoud overeenkomst tussen gezin en DVZ.

(Zie: hoofdstuk 4.III. Wonen in de eigen woning in afwachting van de vrijwillige terugkeer van het rapport van het Platform Kinderen op de vlucht voor meer informatie en onze bemerkingen bij de huidige implementatie van dit alternatief.)

De wet van 1980 voorziet dat onder bepaalde voorwaarden, gezinnen verder in hun eigen woning kunnen verblijven en daar de terugkeer onder begeleiding voorbereiden. Het KB van 17 september 2014 bepaalt de voorwaarden waaraan een gezin met minderjarige kinderen moet voldoen, om in de eigen woning te kunnen blijven wonen tijdens de voorbereiding van de terugkeer. Indien het gezin aan de onderstaande, cumulatieve voorwaarden voldoet, kan het een akkoord tekenen met de DVZ, met de gegevens i.v.m. de voorwaarden, evenals de contactgegevens van de begeleidende coach, en een tijdsschema voor de voorbereiding van de terugkeer. Het gezin moet:

• in een woning verblijven die beantwoordt aan de elementaire vereisten van veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid;
• een attest voorleggen waaruit blijkt dat het gezin de woning bezit of huurt;
• in zijn eigen onderhoud kunnen voorzien;
• zich melden wanneer de burgemeester of zijn gemachtigde, de politieambtenaar of de ondersteunende ambtenaar dit vraagt;
• meewerken aan de organisatie van de terugkeer, met name aan de identificatieprocedure met het oog op de afgifte van de documenten die vereist zijn om terug te keren naar het herkomstland of het land waar het gezin gemachtigd is tot verblijf;
• het samen met de ondersteunende ambtenaar opgemaakte tijdschema voor terugkeer respecteren;
• toegang verlenen tot de woning aan de ondersteunende ambtenaar op de met hem bepaalde momenten;
• de kosten terugbetalen die door de Belgische Staat gemaakt werden om eventueel aangerichte schade te herstellen;
• een borgsom storten om zijn terugkeer te garanderen, indien de overheid dit vereist.

Het KB van 17 september 2014 voorziet tevens verschillende sancties indien de gezinnen hun engagementen niet nakomen: (1) vasthouding van het gehele gezin in een terugkeerwoning; (2) vasthouding van een volwassen gezinslid in een gesloten centrum tot op het moment dat het gehele gezin verwijderd wordt; (3) vasthouding van het gehele gezin voor een zo kort mogelijke periode in een gesloten gezinsunit (in 127bis) in afwachting van hun verwijdering.

De twee laatste sancties van het KB mogen niet meer toegepast worden, na een arrest van de Raad van State. Zeven organisaties (UNICEF België, Défense des Enfants-International-Belgique, de Liga voor Mensenrechten, Jesuit Refugee Service-Belgium, le Service droit des jeunes de Bruxelles, Vluchtelingenwerk Vlaanderen en CIRE) dienden beroep in tegen het KB van 17 september 2014. Op 28 april 2016 (Arrest no. 234.577) gaf de Raad van State hen gedeeltelijk gelijk en vernietigde de volgende bepalingen van het KB: de mogelijkheid om één gezinslid op te sluiten, en als gijzelaar te nemen om het hele gezin makkelijker te verwijderen van het grondgebied, en de mogelijkheid om een heel gezin vast te houden in een gesloten centrum zonder te preciseren hoe het centrum moet aangepast zijn aan de noden van kinderen. (Zie hier voor meer informatie i.v.m. dit arrest.)

De pilootprojecten i.v.m. de mogelijkheid om in eigen woning te verblijven die werden opgestart in vier steden – namelijk Antwerpen, Charleroi, Gent en Luik – werden ondertussen uitgebreid naar het hele Belgische grondgebied. Doelgroep van deze maatregelen zijn ex-9ter; ex-9bis en ex-asielzoekende gezinnen die in een eigen woning verblijven.

Verbindingsambtenaren van SEFOR[10] ondertekenen samen met gezinnen een akkoord waarin de gezinnen zich engageren hun terugkeer voor te bereiden en DVZ zich engageert om geen verwijderingsmaatregel te nemen zolang de termijn van het akkoord loopt.

3. De “preventieve maatregelen om verdwijningen tegen te gaan”

-- Omzetting van artikel 7§3 van de Europese Terugkeerlijn; gebaseerd op artikel 74/14§2 van de Belgische Vreemdelingenwet, en bepaald in het artikel 110 quaterdecies van het “Vreemdelingenbesluit”[11]

(Zie: hoofdstuk 4.I. Preventieve maatregelen om verdwijningen tegen te gaan, van het rapport van het Platform Kinderen op de vlucht voor meer informatie en onze bemerkingen bij de huidige implementatie van dit alternatief.)

Bij wet zijn de volgende maatregelen mogelijk, voor zowel gezinnen met kinderen als voor volwassenen “zolang de termijn voor vrijwillig vertrek loopt”:

1. meldingsplicht bij de gemeente of de DVZ;
2. storten van een borgsom;
3. afgeven van een kopie van de identiteitsdocumenten.

De maatregelen kunnen toegepast worden op het moment dat een gezin een bevel om het grondgebied te verlaten ontvangen heeft, en enkel voor de duur van het bevel (dat onder bepaalde voorwaarden wel verlengd kan worden).

De meldingsplicht wordt tot nu toe enkel gebruikt in het kader van de SEFOR-procedure. De twee laatste mogelijkheden, de borgsom of het afgeven van een kopie van de identiteitsdocumenten worden momenteel niet gebruikt.